Существенной проблемой процесса функционирования российских СЭЗ в настоящее время является отсутствие в отношении их единой, системной государственной политики. При наличии ряда правительственных указов и постановлений, предоставляющих той или иной территории режим свободной зоны, имеется и целый ряд официальных документов которые им противоречат и затрудняют работу созданных СЭЗ. Своим существованием СЭЗ в России фактически «обязаны» постановлениям Верховного Совета РСФСР «Об основных принципах осуществления внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» и «О создании зон свободного предпринимательства» (5, 6), принятых в 1990 году. В 1991 году был принят Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (4).
Согласно статьям 41 и 42 этого закона, СЭЗ создаются с целью привлечения иностранного капитала, передовой зарубежной техники, технологии и управленческого опыта, развития экспортного потенциала. В СЭЗ устанавливается следующий льготный режим хозяйственной деятельности для иностранных инвестиций и предприятий с иностранным участием;
ü упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями;
ü налогообложение по льготным ставкам - до 50 % установленных для иностранных инвесторов на территории Российской Федерации;
ü понижение ставки платы за пользование землей и другими природными ресурсами;
ü предоставление права на долгосрочную аренду сроком до 70 лет;
ü понижение таможенных пошлин на ввоз, вывоз товаров;
ü упрощенный порядок пересечения границ, въезда и выезда иностранных граждан, в том числе безвизового;
ü наличие права безлицензионного экспорта и импорта, предусмотренное законом для предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесторам, а также для совместных предприятий с долей инвестиций более 30%.Валютная выручка предприятий от экспорта собственной продукции полностью остается в их распоряжении.
До принятия этого закона практика создания СЭЗ сводилась к беспорядочной раздаче льгот и привилегий отдельным районам. В результате предоставленные законом «Об иностранных инвестициях в РСФСР» льготы для СЭЗ выглядят более скромно по сравнению с уже действующими в некоторых ранее созданных в России зонах.
Массовая раздача в начале 90-х годов зональных преференций отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Как отмечено в (23), руководство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г. около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами на своей территории, решить с помощью статуса зоны массу различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из Федерального центра.
В конце 1991 - начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации (4, 8), выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статутные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.
Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвала беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон. Это, а также просьба руководителей зональных администраций (официальное обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы льгот способствовали выходу в июне 1992 г. Указа Президента РФ (11), которым было подтверждено действие прежних зональных преференций для иностранных предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности и др.). Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее развитых зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.