1990-е годы ознаменовались развитием международных процессов, связанных с переходом к устойчивому управлению лесами. Лесная политика Японии также претерпела существенные изменения, причинами которых явились растущее осознание обществом важности природоохранных и социальных функций лесов, дальнейшее снижение прибыльности заготовок древесины в плантационных лесах, а также высокий уровень лесистости Японии. Немаловажную роль сыграло влияние международных процессов, в том числе процесса подготовки международной Конвенции по сохранению биологического разнообразия, в котором Япония принимала активное участие.
В 1990 г. Лесной Административный Совет выделил две приоритетные цели для японской лесной политики: улучшение разнообразных функций лесов как первостепенного источника обеспечения «зеленого покрова» и «водных ресурсов» нации через соответствующее управление частными, общественными и национальными лесами; совершенствование национальной системы заготовки, переработки и распределения сырьевых продуктов для реализации программы «Эпоха отечественных лесных продуктов». Соответствующие изменения были внесены в 1991 г. в Лесной закон, который содержит основные принципы лесной политики.
На протяжении 90-х годов лесной сектор Японии продолжал переживать большие сложности, причинами которых являлись:
- продолжающаяся рецессия экономики;
- снижение спроса на древесину вследствие изменения методов строительства, расширения спектра использования альтернативных материалов и сокращения объемов строительства;
стагнация лесной промышленности в течение более чем 20 лет из-за падения цен на древесину, высокой стоимости рабочей силы, низкого качества древесины. С 1970 г. общий объем производства круглого леса снизился в 2 раза к 1997 г. Особенно резкое падение лесозаготовок было в национальных лесах – в 3,4 раза. Это привело к падению уровня самообеспечения японского рынка промышленной древесиной с 67 % в 1966 г. до 21 % к 1998 г. Правда, последние два года наблюдается тенденция роста доли отечественной древесины в обеспечении рынка, но не за счет роста абсолютных объемов, а за счет сокращения доли поставок на японский рынок американской древесины;
- ухудшение состояния лесов и дальнейшее падение конкурентоспособности древесины из-за отказа собственников лесов от ухода за своими участками по причине их убыточности, особенно в местах, отдаленных от путей сообщения и на горных склонах. К тому же многие собственники лесов предпочитают жить в городах, а не в местах размещения собственности, что часто создает сложности, например, по определению границ лесных участков, которые не всегда четко обозначены, или по решению проблемы ухода за участками отсутствующих собственников (например, борьбы с вредителями, чтобы сберечь другие участки);
- продолжающееся старение и сокращение рабочей силы, сокращение источников поступления молодых кадров из-за низкой привлекательности труда в лесном хозяйстве.
Все эти причины побудили правительство Японии начать многоступенчатую реформу управления лесопользованием. Этот процесс начинался постепенно, еще с середины 80-х годов, когда возникли дискуссии о том, какова реальная цена социальных и экологических функций леса и кто должен платить за использование этих функций. Как результат этих дискуссий, а также продолжающегося падения рентабельности лесозаготовок сформировалась новая идея относительно роли лесов в сторону усиления значимости их экологических и социальных функций.
Реализация этой идеи началась в 1998 г. с административной реформы в системе управления национальными лесами. Причины, по которым проведение реформы управления началось именно в национальных лесах, были следующие: во-первых, изменение ожиданий общества в отношении функций леса в сторону повышения важности водоохранных, почвоохранных, рекреационных функций леса, а также роли леса как средства смягчения глобального потепления; во-вторых, из-за растущего задолженности государственному бюджету (в результате падения доходов из-за стагнации лесозаготовок) система управления национальными лесами оказалась в критической финансовой ситуации. Фокус реформы был направлен на управление национальными лесами как «лесами для людей», что означало восстановление финансовой стабильности сектора и повышение эффективности управления лесопользованием, в том числе за счет сокращения затрат труда на лесохозяйственные работы.
Была разработана новая версия Регионального плана по управлению национальными лесами на 1999 финансовый год, в которой вместо классификации, включавшей четыре типа лесов, была принята новая, согласно которой леса разбивались на три функциональных типа: леса для сохранения воды и почвы, леса для гармонизации отношений между человеком и природой, леса для циклического использования ресурсов. Первая и вторая группы объединяются как леса для общественной пользы и составляют 80 % национальных лесов. Таким образом, на долю лесов, выполняющих сырьевые функции, приходится 20 % (в сравнении с предыдущей классификацией, когда доля лесов с сырьевыми функциями составляла 50 %). Были разработаны основные направления в управлении каждым типом лесов.